Ливневки как фактор устойчивого развития современных городов

В рамках стратегического проекта «Доказательная урбанистика» группа специалистов Факультета городского и регионального развития под руководством С.Б. Сиваева изучила международный опыт и российские практики управления и финансирования систем ливневой канализации. Исследование построено на основе анализа открытых статистических данных и опроса администраций российских городов по теме состояния городской инженерной инфраструктуры, включая ливневую канализацию.

Актуальная ситуация с управлением ливневками в России

Весной 2021 года среди представителей городских администраций, обучавшихся по программе Master of Public Administration (MPA) Московской школы управления СКОЛКОВО и ВЭБ.РФ был проведен опрос по теме состояния городской инженерной инфраструктуры, включая ливневую канализацию. Всего в опросе приняли участие представители 102 городов, из них информацию по обеспеченности городских улиц ливневой канализацией в 2015 и 2020 гг. предоставили 48 городов (полный перечень приводится в Табл. 1 в приложении к пресс-релизу).

В среднем обеспеченность городских улиц ливневками на момент обследования составила около 40%. Среди опрошенных городов в лидерах по обеспеченности улиц ливневками Волгодонск, Мытищи и Калуга (по 100%). Наименьшую обеспеченность ливневками отметили в Копейске (2%), Орске (4%) и Чите (5%).

Сейчас развитие и обслуживание ливневой канализации в России часто воспринимается как публичная услуга, оплачиваемая местным бюджетом. Финансирование ливневой канализации может отличаться от города к городу на порядки, в зависимости от наполнения местного бюджета.

Достаточно часто ливневая канализация финансируется через оплату хозяйственно-бытовых стоков. В этом случае получается, что население, как основной плательщик за хозяйственно-бытовые стоки, оплачивает и отвод поверхностных вод с публичных пространств, а город – собственник публичных пространств – оказывается в роли «зайца-безбилетника».

В то же время все больше российских городов вводит плату за отвод поверхностных вод для юридических лиц – собственников земельных участков. Происходит это практически стихийно, при отсутствии федеральной нормативной базы. Отсутствуют системные подходы в сфере управления ливневой канализации, которой в российской практике занимаются и водоканалы, и дорожные службы, и определенные по конкурсу подрядные организации.

«Город-губка»: создание элементов «зеленой» инфраструктуры

Анализ международного опыта показал увеличивающуюся долю стран, где отвод поверхностных стоков рассматривается как услуга для собственников земельных участков и ее стоимость тарифицируется исходя из площади участка и водопроницаемости его отдельных частей. Кроме того, международный опыт демонстрирует значительное число примеров решения вопросов развития систем сбора и отвода ливневых вод с использованием как традиционной, «серой» инфраструктуры, т.е. системы трубопроводов для отвода сточных вод, так и созданием элементов «зеленой» инфраструктуры (дождевые сады, биодренажные канавы и др.). Один из таких примеров: концепция «города-губки» – формирование городской среды, которая способна гибко адаптироваться, подобно губкам, к изменениям в окружающей среде таким образом, что объекты «зеленой» инфраструктуры накапливают дождевую воду в период интенсивных осадков, тем самым снижая нагрузку на «серую» инфраструктуру, хранят и очищают дождевую воду. Это позволяет использовать ее для хозяйственных целей, когда это необходимо. Дождевая вода становится не проблемой, а ресурсом.

Проницаемые мягкие поверхности («зеленые» крыши, дождевые сады, водопроницаемые парковки и инфильтрационные траншеи) уменьшают объем и скорость стока ливневых вод. Вода просачивается в землю, подпитывает грунтовые воды и отфильтровывает многие загрязняющие вещества и осадки, прежде чем они попадают в нижележащие воды. 

Российский опыт: ГУП «Мосводосток»

Сравнение российских и международных практик позволяет выделить положительный опыт Москвы, где управлением автономной системой ливневой канализации занимается специализированное предприятие – ГУП «Мосводосток», тарифная политика по оплате водоотведения поверхностных стоков, а также подключения к системе ливневой канализации объектов капитального строительства достаточно прозрачна и последовательна.

Для справки: в настоящее время к ливневке в Москве подключено порядка 7 тыс. абонентов. Тарифная выручка от реализации услуг отвода поверхностных вод в 2021 г. составила почти 9 млрд руб. С 2011 года удалось устранить практически все места в городе, где происходило накопление воды (98% адресов). Для этого потребовалось строительство и реконструкция свыше 300 км сети.

При этом ГУП «Мосводосток» отвечает и за состояние водных объектов Москвы, что формирует предпосылки для создания объектов «зеленой» инфраструктуры как части общей системы отвода поверхностных вод.

Развитие «зеленых» ливневок в России: дальнейшие шаги

Исследование показывает, что услуга по отводу поверхностных стоков оказывается городской инженерной инфраструктурой собственникам земельных участков (объектов недвижимости) с целью обеспечения надлежащего их состояния в случае ливневых осадков, таяния снега и других случаях необходимости отвода поверхностных стоков. Таким образом, ливневая канализация – это не публичная услуга, не коммунальная услуга, а услуга, связанная с обеспечением нормального содержания объекта недвижимости и земельного участка, на котором он расположен.

Чтобы ливневки в России стали важным фактором обеспечения устойчивости российских городов, требуется сформировать на федеральном уровне нормативную правовую базу по управлению и финансированию ливневой канализации:

• Дать правовое определение экономической природы услуги по водоотведению поверхностных стоков и механизмов оплаты этой услуги;
• Учесть проблемы отвода поверхностных вод как важного фактора градостроительной политики, реализация которой должна сочетать как традиционную «серую», так и «зеленую» инфраструктуру;
• Утвердить методологию тарификации услуги по водоотведению поверхностных стоков, привязанную к единице площади земельного участка и водонепроницаемости его отдельных элементов, которая будет стимулировать создание элементов «зеленой» инфраструктуры через повышение коэффициентов водопроницаемости участка;
• Утвердить методологию тарификации платы за подключение объектов капитального строительства к городским системам ливневой канализации.

Климатические изменения и федеральная повестка, связанная с формированием комфортной городской среды, актуализируют задачу создания комплексной системы отвода городских поверхностных вод с использованием как традиционных инженерных решений, так и элементов «зеленой» инфраструктуры. Для этого требуется разработка устойчивых и прозрачных механизмов финансирования этой деятельности. Это предполагает системную плановую работу как на федеральном, так и на местном уровне, в которой исследователи факультета планируют участвовать и в дальнейшем.

Директор центра СИТИ, декан Факультета городского и регионального развития НИУ ВШЭ Евгений МИХАЙЛЕНКО:

«Состояние ливневых канализаций, безусловно, влияет на качество и комфорт проживания в городе. Уверен, многие из нас не понаслышке знают, как быстро подтопляется уличное пространство после сильного ливня в летний период или весеннего паводка, если имеются проблемы с ливневой канализацией. Интернет пестрит фотографиями плавающих автомобилей и людей, оказавшихся по колено в дождевой воде. Кроме затруднения движения в городе, случаи подтопления могут негативно сказываться на зданиях и сооружениях, поэтому внимание властей населенных пунктов к проблемам ливневых канализаций должно быть всегда на высоком уровне. Наше исследование наглядно демонстрирует актуальную ситуацию с ливневками в России. Крайне важно в этом вопросе – наладить прозрачное тарифообразование и выработать системный подход в сфере управления ливневой канализацией».

Таблица 1. Рейтинг российских городов по уровню обеспеченности улиц ливневой канализацией (%, по самооценке представителей администраций городов, принявших участие в опросе)
	По состоянию на 2020, %	По состоянию на 2015, %
Волгодонск	100	100
Мытищи	100	100
Калуга	100	100
Салават	75	75
Ульяновск	72	58
Химки	65	65
Владивосток	60	60
Вологда	60	60
Чебоксары	60	50
Махачкала	53	53
Новороссийск	51	43
Нальчик	45	44
Мурманск	43	39
Балаково	42	41
Краснодар	41	42
Барнаул	38	37
Тюмень	37	34
Пятигорск	37	37
Нижневартовск	36	57
Воронеж	35	25
Сургут	35	31
Братск	34	34
Находка	33	32
Екатеринбург	30	27
Саранск	30	30
Волжский	29	29
Орёл	25	23
Ижевск	24	19
Казань	22	19
Благовещенск	20	20
Владикавказ	20	19
Рязань	20	21
Рыбинск	19	19
Улан-Удэ	17	16
Кемерово	16	19
Альметьевск	15	5
Шахты	13	13
Кострома	13	13
Пермь	12	8
Магадан	11	11
Люберцы	11	11
Оренбург	10	8
Ростов-на-Дону	9	9
Грозный	8	6
Армавир	6	6
Чита	5	5
Орск	4	4
Копейск	2	1
		По самооценке администраций 48 городов, принявших участие в опросе.